立牧”的制度出来，表面看似在为朝廷着想，为刘家分忧，实际却是为自己谋个出路：身为太常的他于公于私，刘焉都不应该提出这样的建议出来。

从公论，刘焉是士大夫，又是太常卿。古代士大夫都怀有“尽忠竭力报效皇恩，鞠躬尽瘁死而后已”的崇高道德使命感，政治是其人生的第一要务。而刘焉却违背士大夫的道德使命感，做出削弱刘汉皇权的制度出来，动摇东汉王朝的统治根基。

从私讲，两汉是实行郡国并行制，刘