在越王统治汕州的时候，汕州的格局并不是如今这样。

那个时候汕州遍地都是土司，大大小小的土司足足有上百个，在大奉拿下汕州的时候，本来也像是其他州一样设立州牧。

但是发现派来的州牧根本镇不住当地的土司，后来无奈之下的大奉决定任命当地的土司为州牧，一来是拉拢这些土司，让他们为大奉效力，二来就是以夷制夷，即便出了事，也是他们自家窝里横。