经济与社会发展这一公共性理由之外，最为重要的驱动力就是实现乡镇各级的财政利益和政治利益的考虑，也正是基于这些考虑府成了地方开发中的真正主角，因为它必须在这一过程中通过掌利益实现机制来确保乡镇利益和政治利益的实现。这样，反映到开发收入的利益分配机制上，就形了“政府得大头，农民得中头，村里得小头”的分配原则。但有些地方似乎搞反了，变成了，政府得大头、村里得中头，农民得小头”的恶性循环。”